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Coordinación con autonomía: horizonte para la educación superior

El actual régimen aún no define totalmente su posición sobre la relación universidad-Estado, pero sin duda ésta traerá nuevos retos

La evolución de los sistemas nacionales de educación superior en el mundo se moviliza en torno a dinámicas simultáneas, a menudo concurrentes, de diversificación, diferenciación y convergencia. Aunque distintas razones explican este fenómeno, se reconoce como un sustrato común la creciente importancia de la educación superior para el desarrollo. En la actualidad, las universidades y el resto de las instituciones de educación superior son objeto de múltiples demandas que provienen del sector productivo, el gobierno y la sociedad. De estas instituciones se esperan respuestas que, por vía de las funciones de formación, investigación y extensión, coadyuven al crecimiento económico; al desarrollo tecnológico y la cohesión social; a la construcción de ciudadanía y la integración cultural; al ejercicio pleno de los derechos humanos; a la protección del medio ambiente y la sustentabilidad del campo y la ciudad, por citar sólo algunas.

No es de extrañar, en consecuencia, que el reconocimiento del papel estratégico de estas instituciones en el enfrentamiento de los retos del siglo XXI se acompañe de preocupaciones acerca de la calidad, la eficiencia, la pertinencia y el potencial de respuesta de la educación superior. Tampoco es de extrañar que los temas de control, supervisión y coordinación de los sistemas universitarios aparezcan como prioridades de las políticas públicas relativas a este sector.

El reto de coordinación
Las posibilidades de coordinación sistémica varían en función del grado de centralización de las políticas de educación superior así como del grado de control institucional del gobierno sobre las instituciones universitarias y tecnológicas. En países con régimen federal una dimensión adicional se refiere a la coordinación de sistemas de cobertura regional o estatal. ¿Cómo operar la promoción de estándares cuantitativos y cualitativos en los sistemas y las instituciones universitarias?, ¿con qué criterios y procedimientos racionalizar la distribución de fondos y recursos públicos destinados a estos sistemas e instituciones?, ¿cuáles son los diseños institucionales más eficientes para asegurar un flujo de autoridad que permita gobernar el sistema en su conjunto? Son éstas, entre otras, la clase de cuestiones que busca resolver la política de coordinación.

Una tensión que enfrentan las políticas de coordinación entre el Estado y las universidades radica en la percepción, desde la perspectiva de las instituciones, de riesgos de pérdida de autonomía en virtud de una real o posible injerencia de las entidades gubernamentales que forman parte del esquema de coordinación propu esto o en ejercicio. Esta tensión suele ser más vigorosa cuanto mayor el grado de autonomía de las instituciones con respecto al Estado. Escenarios de este tipo suelen ser resueltos mediante fórmulas de coordinación que son, simultáneamente, más débiles y más complejas que aquellas en las que prevalece un principio jerárquico entre la entidad gubernamental y las instituciones universitarias, es decir en sistemas en los cuales la autonomía se limita, por ejemplo, a la libertad académica y a la designación de autoridades.

La función de coordinación, en contextos en los cuales la autonomía universitaria prevalece con fuerza normativa, suele operar a partir de sistemas de relaciones entre, por ejemplo, asociaciones u otras corporaciones universitarias en las cuales es delegada la representación institucional —y por lo tanto delegadas atribuciones autonómicas— para pactar acuerdos con la autoridad gubernamental. Es una tendencia que tales sistemas de relaciones operen a partir de esquemas de concesiones mutuas entre mejores condiciones de acceso a recursos fiscales a cambio de compromisos de implantación y desarrollo de ciertas políticas o programas. La negociación de esta clase de incentivos presupone una base de coordinación que evita la transacción bilateral como mecanismo preeminente de transmisión de las iniciativas que el gobierno está dispuesto a apoyar.

La vía federalista
En México las tendencias de descentralización y federalización de la educación superior presentan, a pesar de los avances, importantes tensiones y algunos dilemas que reclaman solución. Entre los problemas más relevantes se identifica la ausencia de una coordinación y regulación del sistema con enfoque federalista. Aunque la autoridad gubernamental reconoce esa alternativa para el desarrollo del sistema, también es cierto que mantiene y tiende a incrementar atribuciones relevantes en materia de la orientación curricular de las entidades que coordina, particularmente los subsistemas de educación superior tecnológica y de formación de profesores.

Del mismo modo, las políticas de calidad enfocadas a las universidades públicas de los estados, basadas en la oferta de recursos federales adicionales, evidencian un rasgo centralista al ser normadas y regidas exclusivamente por la autoridad federal. Por último, se advierte un déficit normativo para la regulación estable de las atribuciones federales y estatales en el gobierno del sistema en su conjunto y sus distintos componentes. No menos importante, se advierte una tensión entre la autonomía concedida por ley a la mayoría de las universidades públicas federales y estatales y la incidencia de las políticas públicas sobre las instituciones.

La reciente Ley General de Educación Superior ha diseñado una respuesta relevante ante esta problemática. La norma, además de delimitar atribuciones entre los distintos órdenes de gobierno, establece nuevos mecanismos para la gobernanza del sistema, entre los que destaca la creación de un Consejo Nacional para la Coordinación de la Educación Superior (Conaces), que fue instalado en agosto de 2021, así como la revitalización de las Comisiones Estatales para la Planeación de la Educación Superior (Coepes), proceso que debe concretarse el próximo año. Se espera que la operación de estas instancias dé lugar, en el futuro próximo, a la articulación de sistemas estatales de educación superior cuya coordinación se produzca mediante acuerdos en los que participen los actores relevantes.

Una estrategia de esta naturaleza requiere la gestación de políticas públicas susceptibles de ser adaptadas y adecuadas por las diversas instituciones sin desmedro de su identidad; generar objetivos y reglas comunes, cuyo acatamiento se base en una común percepción acerca de la bondad de los objetivos y la equidad de las reglas; aprovechar y encauzar los procesos de innovación y cambio que tienen lugar al seno de las instituciones, y no menos importante, construir canales que faciliten la cooperación interinstitucional.

Por su tamaño, diversidad y complejidad el actual sistema de educación superior hace poco recomendable la persistencia de políticas centralizadas, más allá de la coordinación y regulación indispensables. En su lugar ofrece una alentadora posibilidad, desde luego no exenta de riesgos, la vía federalista: apoyar la consolidación de sistemas estatales de educación superior y fortalecer las capacidades de los gobiernos de las entidades federativas para construir y gestionar adecuadamente tales sistemas. Construir tales capacidades abre perspectivas para encontrar nuevas soluciones a los problemas de cobertura, pertinencia, calidad y equidad que aquejan a la educación superior.

Una política de educación superior que conjugue la prioridad nacional en torno a la educación superior en su conjunto con una visión sensible a los dilemas del desarrollo regional exige atender a varias dimensiones. De manera central, en la revisión de los criterios de distribución de recursos financieros en el sistema, en programas nacionales de becas, de formación docente, de infraestructura y equipamiento, desarrollo y acceso a programas académicos especializados nacionales e internacionales, en la consideración de los niveles de ingreso familiar y rendimientos promedio de los alumnos según regiones, entre otros aspectos y criterios. De esta manera, la política regional del sistema de educación superior que el país adopte debe resultar de una necesaria negociación entre los actores federales y los estatales. No debe ser la simple desagregación por regiones de la política nacional, a partir de visiones y decisiones adoptadas por autoridades centrales, ni tampoco la simple sumatoria de políticas estatales.

La importancia de la autonomía y la libertad académica
Proteger la autonomía universitaria e impulsar un régimen de libertad académica en el conjunto amplio de instituciones de educación superior es un complemento indispensable de las estrategias de gobernanza y coordinación del sistema. La experiencia internacional ha demostrado que las libertades de cátedra e investigación, así como la autonomía universitaria no son únicamente valores tradicionales, sino instrumentos vivos y dinámicos para el desarrollo de las tareas académicas sustantivas. Por varias razones, entre ellas porque son los elementos que propician el desarrollo individual y colegiado de las prácticas de docencia, investigación y difusión en ambientes de diálogo y debate; porque son el mejor incentivo para innovar y desafiar paradigmas instituidos; porque facilitan la colaboración entre instituciones y la interacción internacional, entre otros elementos.

Una nueva etapa se ha instaurado a partir de la renovación de poderes federales tras la elección presidencial de 2018. En términos de la relación Universidad-Estado, el cambio de régimen político está todavía por delinear sus trazos definitivos, pero sin duda se acompañará de nuevos e importantes retos para la autonomía universitaria. El primero y más evidente son las renovadas exigencias de austeridad, control y reporte de los recursos públicos autorizados, nueva dinámica de crecimiento en todas las instituciones públicas de educación superior, implantación de mecanismos para optimizar tiempos y espacios en el suministro de servicios educativos, entre otros.

¿En qué medida el diseño de una nueva generación de políticas públicas de educación superior implicará tensiones para la autonomía universitaria del siglo XXI? Más que una interrogante conceptual esa es la cuestión crítica para el futuro próximo de las universidades autónomas del país.

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