SEP e IPN: Un Acuerdo Cuestionable

El pasado primero de marzo la secretaria de Educación Pública expidió, en el Diario Oficial de la Federación, un Acuerdo según el cual “las entidades paraestatales coordinadas por la SEP se agrupan en subsectores y se designa a los suplentes para presidir sus órganos de gobierno o equivalentes”. Según lo ahí dispuesto, se faculta al presidente de la República para dicho agrupamiento “cuando así convenga para facilitar su coordinación y dar congruencia al funcionamiento de las citadas entidades”. En función de ello, 15 entidades paraestatales de la SEP (descentralizadas, empresas de participación estatal, fideicomisos públicos) se agrupan en dos subsectores, educación y deporte, correspondiendo a la Subsecretaría de Educación Superior la coordinación de tres dependencias: Centro de Investigación y Estudios Avanzados del Instituto Politécnico Nacional (Cinvestav), Comisión de Operación y Fomento de Actividades Académicas del Instituto Politécnico Nacional (Coffaa), Patronato de Obras e Instalaciones del Instituto Politécnico Nacional (Poi). El primero, como se consigna en el nombre oficial, tiene o debe guardar una relación estrecha con el IPN. Además, a este último se debe la creación y pertenencia de  la Cofaa y del Poi.

El Acuerdo suscitó de inmediato una reacción en las dos instituciones, principalmente en varios grupos de académicos del IPN y, en menor medida, en el Cinvestav.  Quienes critican el hecho lo atribuyen principalmente a un propósito avieso: forma parte de los intentos del gobierno de la Cuarta Transformación por avasallar instituciones públicas de educación superior. A una semana del acontecimiento (escribo esto el martes ocho) sorprende que las entidades involucradas, desde la Presidencia de la República, pasando por la SEP y las dos instituciones de educación superior e investigación, no hayan expresado una posición oficial a ese respecto.

Así, el objetivo de estas líneas es describir sintéticamente la evolución jurídica habida en esos tres organismos, así como su consistencia en ese terreno. Desde ahora puede decirse que: a) resulta cuestionable y aún contradictoria dicha evolución; b) la alarma suscitada por el contenido del Acuerdo es justificada, pero no tiene el grado de peligrosidad atribuido; c) se trata, en todo caso, de una posible irregularidad que se remonta al sexenio anterior y que es susceptible de regularización; d) el mayor daño observable es la contradicción entre el Acuerdo y lo previsto en la Ley Orgánica del IPN; e) estas anomalías, aunque fuesen regularizables, no justifican, a mi juicio, el hecho político de haberle reducido atribuciones al IPN, personificadas en su director general.  Veamos todo esto:

• El Cinvestav, la Cofaa y el Poi fueron creados por sendos decretos presidenciales refrendados por los titulares de la SHCP y la SEP, publicados en el Diario Oficial en 1960, 1967 y 1967, respectivamente. En los tres casos se trata de organismos públicos descentralizados, con personalidad jurídica y patrimonio propios. En los tres la presidencia del órgano de gobierno se atribuyó al director general del IPN.
• En años posteriores se instrumentaron ciertos cambios en los tres organismos por el mismo procedimiento de Decreto Presidencial sin que se alterase la titularidad de los órganos de gobierno respectivos. Esto sucedió en los años 1961, 1970 y 1982 para el Cinvestav; 1982 para Cofaa y Poi.
• En 1982, el Congreso de la Unión aprobó la Ley Orgánica del IPN, actualmente vigente; allí se atribuye la titularidad del órgano de gobierno de las tres entidades, al director general del Instituto.
• El 15 de octubre de 2018, el secretario de Educación Pública emitió un acuerdo por el cual las entidades paraestatales coordinadas por dicha dependencia “se agrupan en subsectores y se designa a los suplentes que presidan sus órganos de gobierno o equivalentes”. En él se sectorizaban 14 organismos. Los tres que se han venido comentando pasaron a depender, para efectos de la presidencia del órgano de gobierno o su equivalente, de la Subsecretaría de Educación Superior. Con ello se ponía fin a un estatus jurídico de 53 años.
• El Acuerdo actual tiene como diferencia, respecto al del 2018, consignar hasta tres suplencias respecto al titular del órgano de gobierno. Por lo que se refiere a los tres organismos aquí abordados, se  ratifica al director general como segundo suplente, tanto en la Cofaa como en el Poi. Empero, sorprendentemente, por lo que atañe al Cinvestav, dicho funcionario queda excluido absolutamente de tal condición (según el propio Acuerdo, el carácter de primer suplente se asimila con la persona que se designa como titular del órgano de gobierno. Así, el Acuerdo se contrapone con los decretos presidenciales ya mencionados, al igual que con la Ley Orgánica del IPN).
• El Acuerdo de este 2022 ratifica (salvo la excepción antes mencionada) lo ya resuelto en 2018:  la Subsecretaría de Educación Superior como titular de su órgano de gobierno. Una pregunta salta de inmediato: ¿era necesario repetir lo de tres años atrás y con ello actualizar el peligro relativo a que, tomado como móvil, se avive un avispero político, como parece estar sucediendo?
• Lo relativo al “avispero” ya está circulando en redes, principalmente, y en algunos medios. Algunos ejemplos: a) para el Ejecutivo Federal y la SEP, “el IPN no existe y no es importante”; b) los tres organismos “pasaron a depender directamente de la SEP”; c) el trato que se le da al Cinvestav es el de “una oficina burocrática”; d) se proponen foros de discusión y asambleas en el IPN, “hay que actuar . . . movilicémonos”; e) “se pretende una separación total entre IPN y Cinvestav”; f) “recobremos para el Instituto sus órganos auxiliares”.

Los decretos presidenciales que crearon las tres entidades y que las dotaron de una naturaleza jurídica especial (organismos públicos descentralizados  con personalidad jurídica y patrimonio propios) ¿pueden ser modificados en uno de sus elementos esenciales (la presidencia de su órgano de gobierno) por un Acuerdo Secretarial como sucedió en 2018 y ahora? Como puede percibirse, el Acuerdo, tal como está elaborado contraviene otros dispositivos legales previos y de mayor jerarquía. Resultaría muy difícil tratar de abordar la cuestión en este espacio. Me limito a enunciar aspectos que, en todo caso podrían tomarse en consideración en un intento de que las cosas adopten un curso normal y legal:

• Lo ya referido sobre la Ley Orgánica del IPN requeriría una reforma de la misma. No hay Decreto Presidencial ni Acuerdo Secretarial que pueda estar por encima de una ley del Congreso de la Unión.
• La necesidad de abordar la cuestión de jerarquía entre el Decreto y el Acuerdo por parte de la autoridad que los emitió.  Esto llevaría a examinar las posiciones doctrinarias a ese respecto desde el punto de vista del derecho constitucional y el derecho administrativo.
• La propia distinción que ya hizo el Gobierno Federal recientemente, por medio del secretario de Gobernación, el pasado 22 de noviembre, a propósito del Acuerdo Presidencial en que se establece que las obras prioritarias que se están realizando sean consideradas como de seguridad nacional. El funcionario hizo una distinción que ahora resultaría aplicable: “el Acuerdo es específico y es una regla que se expide… para normar funciones administrativas de las instancias subalternas, y el Decreto es de carácter administrativo, pero en lo general” (Milenio Digital: 14-12-2021).

Parte complementaria de la cuestión de fondo se da en otro terreno: el político. El referente a quienes consideran un agravio al IPN quitarle la titularidad de los órganos de gobierno de los tres organismos. Si pasó inadvertido en 2018 ahora ya no lo es más. De acuerdo con ello, el principal fundamento para modificar la tradición de más de medio siglo se localizó en la Ley Federal de Entidades Paraestatales, Art. 8, referente a la facultad de “establecer políticas de desarrollo para las entidades del sector …”. Esta atribución dista mucho de la reforma que operó desde ese momento (octubre 2018): establecer la titularidad del órgano de gobierno en un funcionario diferente al inscrito en los decretos presidenciales.

Si todo lo anteriormente expuesto resultase procedente, la parte jurídica pudiera corregirse o enmendarse; no se toma el control del organismo respectivo, ni mucho menos se trata de desaparecerlo. En pocas palabras: la modificación operada se restringe al cambio del titular del órgano de gobierno. Nada más, pero nada menos. Lo político, sin embargo, quedaría subsistente: ¿fue adecuado quitarle al IPN una atribución tan decisiva como la ya mencionada?