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Otto Granados

Otto Granados

Presidente del Consejo Asesor de la OEI.
Chen Yidan Visiting Global Fellow de la Escuela de Graduados en Educación de Harvard.

Otto Granados Hacia una nueva descentralización educativa en América Latina/ I

Hacia una nueva descentralización educativa en América Latina/ I

Contra las viejas prácticas, actualmente se busca dar impulso a las gestiones locales y a la voz de todos los participantes

En las últimas décadas, América Latina y el Caribe (ALC) han emprendido políticas educativas orientadas básicamente a implementar cambios y reformas de carácter sistémico y estructural orientadas a la calidad. Desde que todos los estados nacionales ejecutaron durante el siglo pasado, en buena parte de la región, políticas públicas destinadas a satisfacer las necesidades básicas de alfabetización, infraestructura básica y escolaridad, llamadas también “reformas de acceso”, se han registrado avances que, en pleno siglo XXI y precisamente por la emergencia sanitaria derivada del Covid-19, deben ser profundizados para que la educación de calidad sea no solamente un factor de equidad e inclusión sino también una palanca de la mayor relevancia para el crecimiento, la innovación y la productividad de las economías de la región1.

Muchas cosas han cambiado en el universo de la educación en los años recientes pero desde un punto de vista conceptual y práctico sigue siendo cierto, y ahora más que nunca, que el proceso educativo es un horizonte que coloca a las diversas formas de transmitir y adquirir información y conocimiento más allá de los estrechos espacios de las instituciones educativas para abrirse a nuevos mecanismos y experimentos sobre cómo hacer más participativas las decisiones educativas a nivel local, cómo comprender mejor las necesidades de las diversas geografías, cómo liderar con éxito una escuela, cómo entender mejor el desarrollo cognitivo de los estudiantes y cómo gestionar de manera más eficaz la profesionalización de los docentes.

Si bien estos retos no son nuevos la educación es en efecto un proceso universal y permanente. El viejo Informe de la Comisión Delors tuvo como principal acierto anticipar una nueva etapa en la que todo el mundo podría aprender de acuerdo a sus necesidades e intereses individuales, en cualquier lugar y en cualquier momento de una manera libre, flexible y constructiva. En esa perspectiva, y en especial con la irrupción de la globalización, de las nuevas tecnologías, y de la llamada revolución industrial 4.0, es necesario preguntarse si los sistemas educativos nacionales están alineados para afrontar esos desafíos. O, dicho de otra forma, la conducción nacional ¿sigue siendo funcional para operar instituciones y políticas educativas con la suficiente flexibilidad y capacidad de adaptación para desempeñar su papel en este entorno incierto, cambiante e impredecible? Veamos.

Los procesos de descentralización o regionalización en diversos campos se volvieron algo más o menos común en ALC, al menos desde finales de los años ochenta del siglo pasado. Hay una extensa literatura sobre el tema, los gobiernos nacionales y locales se tomaron esta acción como parte cotidiana de su discurso público, se multiplicaron los seminarios académicos y los organismos internacionales dedicaron niveles crecientes de recursos a financiar investigaciones y programas dirigidos a fortalecer la autonomía local y su capacidad de gestión. En varios países, con sistemas federales muy arraigados históricamente, regímenes políticos presidencialistas, burocracias centralizadas y una diversidad geográfica, cultural, étnica y lingüística particularmente compleja y persistente, la descentralización de la educación básica constituyó, hasta entonces, el hecho más significativo2. La combinación de diversos instrumentos dio por resultado algunos progresos en materia de la provisión del servicio y la infraestructura escolar, pero también una concentración del poder político y presupuestal y de la economía, y, por supuesto, de las decisiones en diversos sectores de la política pública, incluyendo la educación. En muchos casos, las élites dirigentes se propusieron no solo construir proyectos educativos nacionales sino también perfilar el tipo de sociedad que se quería, usando para ello precisamente la alfabetización, la escolarización y el diseño y aplicación unificados de planes y programas que regirían la educación.

Con la democratización de buena parte de la región, la adopción de políticas de modernización del Estado, apertura comercial, privatizaciones y equilibro macroeconómico, entre otras cosas, los países se dieron cuenta de que en las reformas de acceso lo relevante era la cobertura y no la calidad, y emprendieron procesos de descentralización educativa hacia los niveles subnacionales de gobierno considerando, por un lado, hacer copartícipes a los gobiernos locales de la responsabilidad en la prestación del servicio y, por otro, para llevar el hecho educativo más cerca de las comunidades donde éste se produce.

Hubo otros factores que detonaron la descentralización. Desde luego que la mala calidad de la educación proporcionada, su desigual distribución y los deficientes resultados en pruebas y evaluaciones de logros de aprendizaje, contaban de manera muy importante, pero en términos de la propia gestión de la administración educativa el balance era igualmente ineficiente. Como observó M.S. Grindle: los centralizados ministerios de educación de la región eran los que determinaban los currículos, contrataban a los maestros y supervisores, fijaban los estándares de la formación de los maestros y de los contenidos impartidos en clase, administraban los salarios, manejaban los presupuestos para la construcción y reparación de escuelas, comisionaban y seleccionaban los textos de estudio y ascendían y disciplinaban a los profesores y a sus supervisores… Los vacíos de eficiencia causados por la centralización, muchas veces se ven exacerbados por la mala calidad de los funcionarios que laboran en los ministerios de educación.3

Sería inexacto, sin embargo, atribuir exclusivamente a la centralización el conjunto de los problemas de la educación, pues nadie discute sus razones fundacionales, pero es evidente que algunos de ellos no se explican sin sus excesos: la presencia férrea y tenaz de un sistema que ahogó casi por completo la responsabilidad de los actores locales del proceso educativo —autoridades, docentes, padres de familia—; que produjo distorsiones muy serias en la asignación de recursos financieros; que procreó una pesada burocracia y que tejió inevitablemente un andamiaje corporativo con los sindicatos que en la mayoría de los países llevó en los hechos a la colonización de los propios ministerios o secretarías de Educación y por tanto de la formulación y ejecución de las decisiones de política pública.

La cantidad de intereses creados en torno a esta estructura explican también, por otro lado, las enormes resistencias políticas para aceptar la descentralización, las variadas formas de implementarla como la regionalización, los resultados heterogéneos y, sobre todo, el escepticismo e incluso la relativa oposición con que fue recibida por las autoridades subnacionales así como la carencia de una política explícita para desarrollar capacidades de todo tipo a nivel local para gestionar esta responsabilidad mayúscula. Más aún: quizá con algunas excepciones, los gobiernos centrales se reservaron el control del presupuesto educativo nacional, la relación política con los sindicatos y las políticas de ingreso, promoción y permanencia de los docentes, lo cual explica que normalmente hicieran “poco por motivar posteriores reformas, una vez que las responsabilidades más importantes fueron transferidas; además la falta de alineación entre las transferencias intergubernamentales de fondos y las responsabilidades continuaron planteando serios problemas. En ausencia de incentivos y orientaciones desde el centro, futuras reformas dependieron casi en su totalidad de la iniciativa y capacidad de los líderes y gobiernos locales y estatales. Como era predecible, los resultados variaron enormemente”4.

Finalmente, hubo otro elemento que inhibió el pleno arraigo del proceso descentralizador: la falta de un verdadero compromiso político de los gobiernos subnacionales (provincias, estados, municipalidades) para hacerse cargo realmente del servicio educativo con todo lo que ello supone, y, por consecuencia, el riesgo de que el proceso mismo, que ha tenido sin duda avances y objetivos positivos, reprodujera a nivel local los problemas y las malas prácticas nacionales. Las razones son varias pero destaca el hecho de que los incentivos más importantes en favor de la descentralización, entre ellos redistribuir el poder, aumentar la eficiencia del servicio educativo y mejorar los aprendizajes, entran en conflicto directo con los intereses políticos de los gobiernos centrales y locales y de otros agentes opuestos a los cambios5. De hecho, en algunos países, parecen estar resurgiendo tendencias hacia la recentralización de la gestión educativa.

En suma, la cuestión ahora es cómo evitar desandar el camino o, planteado de otra forma, cómo formular y ejecutar procesos de segunda generación que aprovechen los progresos logrados y al mismo tiempo empoderen a los actores locales y desarrollen nuevas capacidades para gestionar la educación. (Continuará en la siguiente edición).

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