Reflexiones (compartidas) de un ex secretario de Educación

En todas partes, ser Secretario o Ministro de Educación es un oficio de equilibrista: se avanza poco, despacio, en la cuerda floja, sin red de protección y nunca sabes si caminas (De Musset dixit) sobre cenizas o semillas.  Por ejemplo, entre 1988 y 1993 hubo 9 ministros en Perú; 6 en Brasil; 5 en Colombia y Venezuela; 4 en Chile, y 3 en Argentina, España y México. Entre 2000 y 2014 hubo 8 en Francia y 12 en Japón. En tiempos más recientes, las cosas no han cambiado mucho: entre 2000 y 2015, el período promedio de duración de un responsable educativo en América Latina y el Caribe fue de 2 años y un mes. Y en 2019, el recién nombrado Ministro de Educación de Brasil duró 98 días.  En la región aparecen solo dos excepciones: una ministra en Colombia que duró 8 años y el actual de Bolivia, que lleva 11 años en el cargo.

Por tanto, en las reflexiones que cualquiera que ha estado por años en política podría compartir con quienes le suceden en un cargo tan relevante como ese, siempre hay una mezcla, inevitablemente ambigua, de logros que defender, experiencias vividas, aprendizajes valiosos, lecciones aprendidas y, desde luego, frustraciones y desencantos. Sin ánimo de aconsejar a nadie ¿qué le diría a los futuros Ministros de Educación, a quienes va dirigido este libro, en nuestra región, es decir, países de desarrollo medio, razonablemente democráticos (con excepciones), instituciones frágiles, regímenes políticos presidencialistas y, ahora, líderes populistas? He aquí algunas cosas.

1.    Formula las preguntas correctas

En general, todo nuevo gobierno, con independencia de si llega con mucho, regular o poco apoyo electoral, tiene una tendencia natural, casi genética, al maximalismo. Es decir, a reinventar el país, y querer hacer cambios radicales en el escaso tiempo que duran los períodos presidenciales donde, presumiblemente, no hay (o no debiera haber) reelección. Hay una suerte de entusiasmo juvenil que alimenta la creencia de que todo se vale y todo es posible. Aún se recuerda cómo, cuando ganaron los socialistas en España en 1982, uno de los nuevos ministros prometió: “cambiaremos al país a tal grado que no lo reconocerá ni la madre que lo parió”. Muchas cosas cambiaron para bien, desde luego, pero otras no, y la historia sigue su curso a veces inexorable. En educación, y de hecho en otros sectores de la política social, no es posible por razones muy diversas y porque son procesos complejos, de larga y lenta maduración. Así que, desde un principio, trata de hacerte las preguntas pertinentes en materia de cobertura escolar, calidad educativa o movilidad social y económica, entre otras cosas: ¿cómo quieres ser visto cuando dejes el cargo? ¿Qué es exactamente lo que, en concreto, quieres lograr al final de tu gestión? ¿Cómo documentarlo con evidencia, datos duros, medibles, comparables y verificables? ¿Cuál será tu legado y cómo te tratarán quienes te reemplacen? Esto es lo que te va a preguntar la gente, lo que van a evaluar los observadores que escriban sobre tu gestión, y sobre lo cual te juzgarán los siguientes gobiernos.

2.    Usa tu capital político al principio para tomar las decisiones difíciles

Un ministro de Educación no es un funcionario poderoso como lo son, por ejemplo, quienes manejan el presupuesto o la seguridad, o bien los consejeros áulicos del presidente en turno. Su poder es vicario; su utilidad, desechable, y, en el mejor de los casos, su fuerza deriva, si acaso, de que por momentos gane cierta autoridad moral y eventualmente política. Y nada más. Así que, a diferencia de los mercados económicos o financieros, donde normalmente la inversión se cuida para que crezca y las personas promedio tienden a mostrar una prudente aversión al riesgo, en política es al contrario: usa el capital de que dispones al principio de tu gestión, que posiblemente sea alto, para tomar las decisiones difíciles y eficaces pero que son frecuentemente impopulares. Desde luego, hay otro camino: tomar decisiones populares pero que son por lo general malas para todo efecto práctico. La razón es simple: el poder, normalmente muy relativo en el caso de un ministro de educación, desgasta rápido, el electorado es cruel y salvaje, la memoria es corta y las circunstancias son siempre inciertas y cambiantes. Así que no te hagas falsas ilusiones de que vas a durar todo el período de gobierno o a lograr cambios profundos simplemente con buena voluntad; eso, en política, no existe, y la historia es prolija en ejemplos. De los centenares de reformas educativas que de todo tipo se han instrumentado en los últimos cincuenta años en numerosos países, de diversa naturaleza y alcances, son muy raras aquellas que no han provocado tensiones y conflictos porque, sencillamente, casi todas tocan intereses creados, en ocasiones muy corruptos, de sindicatos, burocracias, partidos, legisladores y organizaciones civiles. Es más: reformas sin conflicto, no son reformas reales. Si se trata de hacer reformas sistémicas o estructurales en educación, la oportunidad es crucial porque en política educativa el cartero no suele llamar dos veces y esos intereses creados, tarde o temprano, siempre buscarán regresar por aquello que consideraban territorio propio. Los imperios nunca abandonaron por voluntad propia sus imperios o, como diría Kant, en la naturaleza de la condición humana no figura el renunciar voluntariamente a su poder.

3.    Politics, not policy

En casi todos los campos, pero en educación de manera más acentuada, hay casi tantos académicos, “expertos” y “especialistas”, como estudiantes o maestros, y su producción editorial se cuenta por cientos de artículos, ensayos y libros en los cuales dicen que está la “verdad revelada”.  No hay tal.  Salvo excepciones, tienen escasa experiencia en la gestión pública, no conocen los endiablados laberintos burocráticos, jamás se han enfrentado al combate político ni a las decisiones difíciles. No están hechos para tomar decisiones, no es su vocación ni es su trabajo. Decía Walter Mondale que en educación “por cada estudio, estadístico o teórico, que contiene una propuesta de solución o una recomendación, hay siempre otro, igual de bien documentado, que pone en tela de juicio los supuestos o las conclusiones del primero”. Tenía razón. Así que infórmate, escucha, analiza, estudia las evidencias, revisa los datos, pero al final la lógica prevaleciente es la misma: politics, not policy. En suma, usa el sentido común y escucha a los expertos en cuyo juicio e inteligencia confíes, te simpaticen o no. El resto, solo te hará perder tiempo.

4.    Gobernar es presupuestar

Gobernar es presupuestar, decía Michel Rocard. Nos guste o no, la cuestión política central consiste en establecer las prioridades y, en consecuencia, asignar recursos. Por ello, no hay ministro de Hacienda que vea con interés o al menos cierta simpatía destinar más recursos a políticas que no lucen en el corto plazo como la educación o la salud, o que no ayudan a mantener el equilibrio fiscal. Además, en política educativa, sobre todo en los países emergentes, se ha producido una enorme distorsión que puede condensarse de la siguiente forma: más presupuesto equivale automáticamente a mejores resultados. No es verdad. De hecho, caer en esa trampa crea incentivos perversos para que las burocracias asignen mal los recursos y logren pésimos resultados destinando presupuesto a programas ineficientes o niveles educativos con bajas tasas de retorno o al gasto corriente, en particular salarios, que siempre calman, solo por un tiempo, a las galerías sindicales. Hay que salirse de ese callejón engañoso y hacer que prevalezca una lógica más eficiente: no hay que gastar más sino invertir mejor.

5.    Construir coaliciones amplias y eficaces

Los sistemas educativos de países emergentes o, mejor dicho, las estructuras políticas, burocráticas o sindicales que los dominan son, por definición, muy conservadoras. Están acostumbradas al statu quo, a vivir dentro de un ecosistema muy predecible de donde medran, en ocasiones de manera escandalosa, con la carrera de los docentes, con la administración de las escuelas y con los presupuestos públicos, entre otras cosas. No es comprobable, como creen algunos novatos, que los maestros están indefensos y dependen de la buena voluntad de los gobiernos para poder progresar en su desarrollo profesional. Al inicio de cada gobierno, suelen elaborar un discurso lacrimógeno para ilustrar su presunto calvario profesional y conmover a los funcionarios entrantes; así ha sido siempre, pero es curioso que nadie –o casi nadie- abandona la carrera docente, y no por ese “apostolado”, que suena bien en la retórica pero no corresponde a la realidad.  Por tanto, el desafío es articular coaliciones políticas, mediáticas y civiles que asuman que, si se trata de hacer cambios de fondo, lo que menos importa es la estabilidad de corto plazo y que vale la pena apoyar la transformación, aunque cause problemas durante el proceso de instrumentación. Al contrario: si las reformas que introduzcas sacuden el avispero, significa que van en la dirección correcta. Más aún: trata de crear incentivos correctos para que la ciudadanía te apoye a pesar de lo complejo de una reforma.

6.    En educación no hay atajos

Desde que hace unas dos décadas se inventaron las pruebas y evaluaciones –internacionales y nacionales– todos los ministros atraviesan por una fase depresiva cada vez que se publican los resultados y sus países no salen en el top. Es obvio que les gustaría que durante su gestión alcanzaran las posiciones óptimas y esto arrojase, por tanto, dividendos políticos. Lamentablemente, no sucede así y por varias razones. Una es que cambiar la educación de un país tarda mucho, por lo menos entre 25 y 30 años, y no hay ciclo político que lo resista. Pero otra, más relevante, es que el fin último de una buena educación no es que mejoren los puntajes en las pruebas o en los logros de aprendizaje sino que una educación de calidad y pertinente realmente sirva para la movilidad económica y social del alumno a lo largo de su vida, para la productividad y la competitividad nacionales, y para el crecimiento, y esto solo se verá, con evidencia robusta, a largo plazo.

7.    Innovar y mejorar no es reinventar, la continuidad importa

Cuando hay alternancia en el poder, los gobiernos entrantes –todos, sin excepción- suelen tener la marcada propensión a decir que el pasado fue algo parecido al Infierno de Dante, que con ellos llega la salvación, y que, en consecuencia, los mejores tiempos están por venir. Nunca es verdad. De hecho, esa promesa es suicida porque, sobre todo en países con instituciones débiles y ciudadanía de baja intensidad, muy rara vez las políticas públicas exitosas se inventan e instrumentan de la noche a la mañana. Si acaso, en la idea de Max Frisch, la única utilidad de repartir culpas es que “justifica muchas cosas en la vida de los otros”. Si esto es cierto en todos los casos, en educación es mucho más acentuado porque los procesos de mejora dependen de ciclos largos de política, de distribución constante y disciplinada de insumos, y de ejecución tenaz y sostenida. Entonces, el desafío consiste en corregir lo que se pueda y deba, en hacer mejor lo que ya estaba en marcha y en mostrarlo –mejor dicho: venderlo- como si fuera realmente otra cosa muy distinta.

8.    Los ciclos de los gobiernos: amigos, aliados, competidores y enemigos

Si quieres ser un buen secretario o ministro de Educación olvídate de tus aspiraciones políticas personales. Aprende que un presidente, sin excepciones y sobre todo si ejerce el poder de manera muy concentrada, usa a sus colaboradores y no al revés. Por lo menos en América Latina hace unas cinco décadas que ningún ministro de Educación se convierte en presidente de la República, quizá con dos salvedades (Ricardo Lagos en Chile, que había sido ministro en otra época, y Ernesto Zedillo en México, por razones totalmente accidentales: reemplazó al candidato presidencial, tras su muerte, para quien él trabajaba). Descartar esa aspiración te puede dar una gran ventaja para que tus colegas de gabinete no te vean como competidor o enemigo, sino como amigo y colega, y por ende apoyen tu labor. Hay dos personas que deben ser tus aliados clave. Uno es tu jefe: si el Presidente no respeta tus opiniones, si toma decisiones ineficientes y absurdas en materia de política educativa y si restringe tu libertad de acción, quiere decir que estás perdido porque cree saber más que tú, porque no quiere lo mismo que tú o porque no le importa lo que le recomiendas. De ser así, prepara las maletas. El otro es el ministro de Finanzas o de Hacienda. Para éste, tú eres la cuarta o quinta prioridad. Para ti, es el aliado más importante.

9.    Vender muy bien ventajas y costos de las reformas

A menos que seas un cínico o no te importen en realidad los progresos educativos, tienes que ser honesto con el público desde un principio: si lo que quieres es que, al final de tu gestión, la mejora educativa sea visible en los logros de aprendizaje, las evaluaciones, la movilidad social y económica, o sencillamente en generar la percepción, más o menos medible en los sondeos, de que las cosas algo mejoran, hay que poner en su justa dimensión lo que realmente se puede alcanzar en unos años. Es cierto que las victorias tempranas son muy útiles, pero hay que estar conscientes de que construir un sistema educativo de excelencia y, eventualmente, uno de los mejores del mundo, toma muchos años y varios gobiernos. Prometer lo contrario por razones de corto plazo es un engaño a la sociedad, y, peor aún, a ti mismo.

10.     Olvídate de la campaña

Hace más de veinte años, Peter Drucker, el gran gurú de la administración, enunció las reglas que, según él, debían seguir los integrantes de un nuevo gobierno si quieren tener éxito. Recomendaba no obstinarse en hacer lo que desea sino reconocer la realidad; concentrarse y no dispersarse; entender que un gobierno efectivo sabe que no hay una política libre de riesgos, y practicar el consejo que Harry Truman dio al recién electo John F. Kennedy: «Ganada la elección, hay que dejar de hacer campaña». No pierdas tiempo ni energía: sigue este consejo.

Cuando las campañas y las elecciones resultan particularmente intensas y polémicas, los presidentes y sus equipos terminan la contienda con tales niveles de adrenalina que suelen, casi de manera inevitable, sobredimensionar e incluso dramatizar la naturaleza de la tarea que tienen por delante.  La opinión pública, por su parte, actúa por analogía y tiende también a elevar aún más el grado de presión creando una atmósfera hasta cierto punto viciada que impide distinguir los problemas o conflictos derivados de una coyuntura muy concreta de las prioridades estratégicas de una agenda política de largo aliento. La conclusión es que, cuando así ocurre, la necesidad de los nuevos gobiernos de hacer de su tarea una especie de misión o de gesta heroica, dificulta encontrar la serenidad política y el sosiego intelectual apropiados para reflexionar acerca de las reglas que hacen efectiva una gestión. 

Así que, estimado Secretario, estimado Ministro, tómate tu tiempo, busca espacio para la concentración, ve las cosas con la humildad y la distancia apropiadas, piensa bien lo que quieres hacer, define los objetivos que quieres alcanzar, privilegia la capacidad de ejecución y pídele a los dioses mucha suerte. Si al final dejas las cosas algo mejor, sabrás que valió la pena.