Hacia una nueva descentralización educativa en América Latina/ II – Otto Granados

Otto Granados

Otto Granados

Presidente del Consejo Asesor de la OEI.
Chen Yidan Visiting Global Fellow de la Escuela de Graduados en Educación de Harvard.

Hacia una nueva descentralización educativa en América Latina/ II

Un arreglo en este sentido representa un extraordinario paso para fortalecer la gestión educativa

La reflexión sobre el rediseño y actualización de los diversos modelos descentralizadores o de regionalización debe partir de un diagnóstico puntual, con suficiente evidencia empírica e información estadística técnicamente confiable y válida, en una muestra de países con sistemas educativos de diversa escala, que permita contar con información sólida sobre, entre otros, los siguientes aspectos:

  • ¿Cuánto ha ganado en indicadores de eficiencia la administración educativa operada localmente?
  • ¿Qué tan aptos han sido los gobiernos locales en la gestión de la educación básica?
  • ¿Cuáles han sido los avances concretos y medibles en materia de cobertura, calidad y logros de aprendizaje, después del inicio de procesos de descentralización?
  • ¿Qué efectos ha tenido sobre la equidad y la inclusión?
  • ¿Cuáles son las innovaciones que ha sido posible introducir gracias a la iniciativa local?
  • ¿Cuál es el nivel real de participación de los actores locales?

Ahora bien, tan importante como trabajar en la mejoría de los indicadores cuantitativos y los cualitativos, es discutir un nuevo arreglo descentralizador en materia educativa. El primer aspecto tiene que ver con la responsabilidad de los gobiernos locales. Hasta antes de la descentralización en varios países, prácticamente los gobiernos estatales habían rehuido asumir la responsabilidad educativa pues ésta era, a juicio de no pocos dirigentes locales, más una fuente de problemas que un abanico de oportunidades. La descentralización ha obligado a los líderes locales a aceptar, por lo menos en teoría, que la educación es fundamental para un desarrollo sólido e integral de sus comunidades y regiones, que el impulso a otros sectores, como la economía y la industria, se retroalimentan positivamente de los avances que se logren en la tarea educativa, que es viable encarar los problemas de pobreza y de distribución inequitativa del ingreso mediante una buena oferta educativa, en cantidad y calidad, y que incluso, en el mediano y largo plazo, la educación puede ser también una buena inversión política a nivel local. Sin embargo, en la heterogeneidad geográfica, cultural y política de muchos países como por ejemplo México, Brasil, Perú, Ecuador, Bolivia o Colombia, este es un escenario todavía débil en las provincias, departamentos o estados, con contadas excepciones. Una buena parte de los gobiernos subnacionales no han pasado de un discurso en apariencia reformista que no se corresponde con su práctica cotidiana, que oscila más entre el desinterés, el miedo a conflictos, la franca complicidad con los usos y vicios anteriores de la estructura centralizada, o, de plano, se acomodan a los vientos de las contrarreformas.

En segundo término, los padres de familia, los organismos intermedios, los gremios empresariales, han empezado a interesarse más vivamente en las tareas educativas. Sin llegar todavía a niveles muy concretos y vinculantes de participación, ni menos aún a mecanismos de carácter institucional y permanente, se percibe, en algunos estados de varios países, un mayor sentido crítico del desempeño de los profesores y del funcionamiento de las escuelas pero todavía subsisten prácticas de manipulación de padres de familia por parte de directivos escolares y sindicales, especialmente para apoyar reclamos y demandas económicas y administrativas.

En tercer lugar, administrar localmente el sistema educativo hace factible introducir numerosas innovaciones que, de otra forma, con estructuras excesivamente centralizadas, es casi imposible. Planear por ejemplo nuevos diseños en el desarrollo de infraestructura escolar; experimentar con nuevos contenidos curriculares adaptados al espacio local o adoptados de otras prácticas internacionales; diseñar programas de actualización para maestros distintos y más audaces a los de carácter central; aprovechar más eficientemente los recursos financieros, entre otras, son acciones posibles cuando las autoridades locales cuentan con el adecuado margen de maniobra programático, presupuestal y político para instrumentarlas, en estrecha cercanía con su propia comunidad educativa.

Un nuevo arreglo debiera incentivar a los gobiernos estatales/subnacionales a destinar mayores recursos propios para la educación y a presionar por nuevas fórmulas de asignación. Como las transferencias del centro tienen una estructura muy rígida y son limitadas o incluso discrecionales, los gobiernos interesados en la educación y decididos a introducir proyectos innovadores, con altas tasas de retorno para la economía local, deben ir explorando fórmulas fiscales imaginativas (como destinar impuestos locales tipo predial y otros a educación), mayor participación privada en la gestión de escuelas públicas, emisión de papel en mercados bursátiles etiquetado a financiamiento educativo, o integración de fondos nacionales que premien a los estados/municipios con mejor desempeño educativo, de manera que pueda irse creando un sistema de incentivos diferenciados y competitivos que combinen virtuosamente cobertura, calidad e inclusión.

En su primera ola, la descentralización no anticipó suficientemente —y era muy difícil hacerlo— que el interés o indiferencia de las autoridades y los actores locales tienen una correlación importante con el grado de consolidación del proceso en los estados. Si un gobierno no quiere tener problemas ni afrontar conflictos sindicales —inevitables en un primer momento de introducción de reformas— o bien supone que otro tipo de obras son políticamente más lucidoras y más rentables, simple y sencillamente el impulso educativo pasa a una baja prioridad. Este ha sido sin duda uno de los factores que explican el avance desigual que el proceso descentralizador ha tenido en muchos países.

La descentralización puede conducir, a medio plazo, a la necesidad de que los gobiernos nacionales profundicen cierto tipo de programas compensatorios para determinados estados o regiones, pues el éxito de unos y el fracaso de otros muy probablemente tenderá a acentuar disparidades y desequilibrios. De otra forma, los estados que mejor funcionen van a seguir produciendo el capital humano de alta calidad, van a tener un mejor desempeño económico y productivo, indicadores sociales más balanceados e ingreso per cápita más apreciable, en oposición a los que muestren mayor retraso y que, por lo tanto, no lograrán salir del círculo vicioso y estarán más cerca de ser estados fallidos, como de hecho ya sucede en algunos países. Pero esto supone una oportunidad de los ministerios nacionales porque podrán concentrar mucho mejor sus energías y recursos en las áreas que más los necesiten, y dejar que el resto desarrolle mucho más capacidades propias y vaya entrando, con autonomía y fortaleza, a la edad adulta en la gestión de los sistemas educativos.

Así como es urgente un nuevo arreglo descentralizador prácticamente en toda América Latina, es también una extraordinaria oportunidad para fortalecer la gestión educativa de los gobiernos nacionales. Probablemente con la excepción por ejemplo de Chile o Uruguay, que son regímenes unitarios de gobierno, en muchos otros países de la región la administración de los sistemas educativos de forma centralizada ya entró desde hace tiempo en una fase de rendimientos decrecientes y no se observan puntos de retorno.

Por consecuencia, será inevitable una reingeniería legal y política que deje a los ministerios/secretarías de Educación única y exclusivamente con atribuciones normativas, transfiera más competencias a los estados, y empiece a buscar fórmulas para aislarlos de los ciclos políticos y partidistas, a semejanza de los procesos que orientan en muchos países las políticas monetarias, ambientales, de salud o competencia, por ejemplo, de tal manera que aseguren razonablemente la continuidad de los líderes educativos, las políticas y las reformas a mediano y largo plazo, más allá de los períodos de gobierno. Hay que buscar la forma de tener primero un plan nacional educativo de largo plazo (20 años) de cumplimiento obligatorio; segundo, que los ministros/secretarios sean designados para dos períodos de gobierno (8 o 12 años, según sea el caso) y ratificados, junto con una selección de otros altos cargos, con el voto de 4/5 partes, por la rama Legislativa, y finalmente debe integrarse una especie de consejo nacional de educación, con participación de los estados y algunos organismos internacionales, con capacidad de decisión y un conjunto de facultades vinculantes, que se encargue de supervisar el cumplimiento del plan nacional y el desempeño del titular del ministerio/secretaría.

Por último, en un nuevo arreglo descentralizador, será también inevitable replantear, dependiendo del sistema vigente en cada país, la naturaleza de la relación laboral con el o los sindicatos nacionales y/o únicos. Hoy día, en casi toda la región los sindicatos son regularmente un lastre pero también una fuerza poderosa, con amplios recursos financieros procedentes de las cuotas obligatorias que aportan sus afiliados, altamente centralizada para ciertas decisiones y con un peso desigual frente a los de un gobierno local individualmente considerado. Gradualmente habrá que explorar mecanismos para evolucionar a organizaciones sindicales subnacionales o locales autónomas, agrupadas, en su caso, en federaciones, como de hecho ya existen en algunos países, y flexibilizar la afiliación de sus miembros y la entrega de cuotas sindicales, para transitar hacia un modelo de participación voluntaria, más libre y más comprometido con la comunidad escolar y no con las élites políticas o sindicales.

Otto Granados Roldán
Presidente del Consejo Asesor de la OEI. Chen Yidan Visiting Global Fellow de la Escuela de Graduados en Educación de Harvard. Ex secretario de educación Pública. | + posts
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